ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЧЛЕНОВ ЭКСПЕРТНОГО СОВЕТА

ПРИ УПОЛНОМОЧЕННОМ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА

В ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

к.ю.н., доцента кафедры уголовного права и криминологии БГУЭП Бычковой Анны Михайловны

к.ю.н., доцента кафедры гражданского права и процесса БГУЭП

 Плехановой Олеси Игоревны

по вопросу реализации преимущественного права при устройстве детей в дошкольные учреждения (для многодетных семей и одиноких родителей)  на территории Иркутской области

 Для экспертов-членов Экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области по проблеме реализации меры социальной поддержки многодетных семей и семей одиноких родителей в виде «преимущества при приеме» детей в дошкольные учреждения были поставлены следующие вопросы:

1. Как в науке трактуется термин «преимущество»?

2. Может ли «преимущество» в чем-либо рассматриваться в качестве меры социальной поддержки граждан?

3. Используется ли данный термин в действующем законодательстве (федеральном, региональном) применительно к мерам социальной поддержки граждан?

4. В чем заключается правовой смысл нормы Закона Иркутской области от 23.10.2006 № 63-оз «О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей» (далее – Закон № 63-оз), устанавливающей «преимущества при приеме детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, государственные дошкольные образовательные учреждения и государственные учреждения дополнительного образования детей, находящиеся в ведении области»?

5. Является ли правомерной реализация органами местного самоуправления меры социальной поддержки в виде «преимущества при приеме» в дошкольное учреждение путем предоставления скидки в оплате за детский сад?

6. Правомерно ли сужение органами местного самоуправления категории семей одиноких родителей, которым Законом № 63-оз установлено преимущество при приеме ребенка в детский сад, до категорий семей одиноких работающих родителей и одиноких работающих родителей, получающих пособия по случаю потери кормильца?

7. Содержит ли в себе признаки коррупциогенности рассматриваемая формулировка положений Закона № 63-оз (п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 6)?

8. Вправе ли субъект РФ в рамках установленных полномочий конкретизировать на уровне регионального законодательства формулировку данной меры социальной поддержки (например, сформулировать рассматриваемое положение следующим образом: «первоочередной или внеочередной прием в дошкольное учреждение»)? Не будет ли это являться ущемлением права других детей на получение дошкольного образования, гарантированного Конституцией РФ, а также вторжением в установленную компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере?

9. Какие меры может предпринять Уполномоченный  по правам ребенка в Иркутской области в рамках его компетенции, в целях изменения сложившейся неоднозначной ситуации с реализацией рассматриваемой меры социальной поддержки?

 Ответы по поставленные вопросы: 

1. Как в науке трактуется термин «преимущество»?

     Легального определения  термину «преимущество» законодательство не дает. В юридической науке используется термин не «преимущество», а «преимущественное право», например в гражданском, наследственном праве.

     Большой Юридический словарь дает определение термину «Преимущество» (приоритет) - право на первоочередное движение в намеченном направлении по отношению к другим участкам движения.  

     При анализе Закона № 63-oз в части реализации преимущественного права при устройстве детей в дошкольные учреждения (для многодетных семей и одиноких родителей) необходимо обратиться к теории, что же представляет собой «преимущественность» с позиции ее осуществления?

     Одним из первых отечественных цивилистов, выделивших преимущественные права в отдельную группу субъективных гражданских прав, был В.П. Грибанов. Сегодня его точку зрения поддерживает большинство авторов. Так, например, В.С. Ем рассматривает преимущественные права как субъективные гражданские права, обладающие самостоятельностью, выделяемые в отдельную группу субъективных гражданских прав.     «Преимущественность» в данном случае не затрагивает содержания права и отражается в действительности только на особенностях его осуществления. Другими словами, «преимущественность» вовсе не качество самого права, а одна из особенностей его осуществления, дающая о себе знать только на этапе реализации субъектом своего права. Характеризуя «преимущественность», правильнее относить ее не к содержанию права, а к его осуществлению.

     Что же представляет собой «преимущественность» с позиции ее осуществления?

    Осуществление права, понимается ли под ним субъективное гражданское право или только элемент гражданской правоспособности, - это реализация управомоченным лицом возможностей, заключенных в содержании данного права. Причем осуществление гражданских прав подчиняется определенным принципам (законности, диспозитивности, добросовестности, реального осуществления и др.), имеет установленные границы (субъектные, временные и др.), характеризуется особыми способами, пределами, а также средствами защиты. Все эти принципы в совокупности можно обозначить в качестве условий осуществления гражданских прав. При этом определить такие условия осуществления в самом общем виде можно как установленные законом, иными правовыми актами или соглашением сторон критерии, которым должна соответствовать реализация возможностей, составляющих содержание любого гражданского права. «Преимущественность» же, как возможность осуществления права преимущественно перед любыми другими (третьими) лицами, является, в действительности (наряду с перечисленными выше), одним из условий осуществления гражданских прав.

     Особенный характер преимущественных прав позволил В.С. Ему выделить данные права в особую группу гражданских правоотношений. Ученый полагает, что данные права «…выходят за рамки принципа равенства субъектов гражданских правоотношений. Поэтому преимущественные права могут возникнуть у субъектов только в случаях, предусмотренных законом. Выделял в отдельную группу преимущественные права и В.П. Грибанов, полагавший, что «под преимущественными правами в гражданском праве понимают такие случаи, когда при всех прочих равных условиях преимущество предоставлено законом определенной группе лиц, обладающих какими-то особыми признаками».

          К. Скловский и М. Смирнова также приходят к выводу, что преимущественные права — это особые права, не относящиеся ни к вещным, ни к обязательственным правам.

     В то же время отдельные авторы относят преимущественные права к категории вещных прав. Другие авторы полагают, что преимущественные права являются по своей природе обязательственными правами.

2. Может ли «преимущество» в чем-либо рассматриваться в качестве меры социальной поддержки граждан?

     Да, может. Например, с поступлением абитуриентов в высшие учебные заведения.

     Лицам, имеющим в соответствии с действующим законодательством преимущественное право при поступлении, при зачислении отдается предпочтение при равенстве набранного количества баллов с теми абитуриентами, которым такая льгота не предоставлена.

    Мы наглядно видим, что преимущественное право трактуется как первенство перед другими абитуриентами, а не как льгота по оплате за обучение.

    Существует классификация льгот, предусмотренная законодательством при поступлении в детский садик.

    В  зависимости от региона России перечень некоторых льготных категорий при поступлении в муниципальные и государственные дошкольные учреждения может варьироваться. Но неизменно существует две группы льгот в детсад:

1. льготы в детсад при постановке на очередь

2. льготы в детсад при оплате

  1. I.                  Льготы в детсад при постановке на очередь

    Существует определенная градация видов льгот в детсад. Именно от нее зависит то, насколько быстро ребенок сможет получить место в дошкольном образовательном учреждении.

    Первыми в списках на очереди приема в детский сад стоят дети, обладающие льготами, предусмотренными внеочередным правом. Далее по списку идут те дети, которые имеют льготы, предусмотренные первоочередным правом. Следовательно, следующие, кто получит место в детском саду, будут те дети, которые обладают льготами преимущественного права при приеме в детский сад. Только после них очередь занимают все остальные дети.

Внеочередным правом при приеме в детский сад обладают:

- Дети-сироты

- Дети, родители которых относятся к числу детей-сирот

- Дети судей

- Дети следователей и  прокуроров

- Дети, чьи родители стали жертвами аварии на Чернобыльской АЭС

Первоочередным правом при приеме в детский сад обладают:

- Дети из многодетной семьи

- Дети военнослужащих

- Дети сотрудников милиции

- Дети-инвалиды

- Дети, в семье которых ребенок или один из родителей имеет инвалидность.

Преимущественным правом при приеме в детский сад обладают:

- Дети матерей одиночек

- Дети работников дошкольных муниципальных и государственных образовательных учреждений

- Дети, у которых братья и сестры уже посещают данное государственное дошкольное учреждение

II. Льготы в детсад при оплате

    Компенсация по оплате за детский сад предусмотрена для всех категорий родителей.

    На первого ребенка она составляет 20%, на второго 50%. А размер компенсации  на третьего, четвертого и последующих детей составит 70% от размера внесенной платы.

   Но для некоторых родителей существуют еще и дополнительные льготы в детсад по оплате. К ним относятся:

- Родители, имеющие инвалидность (I, II группа)

- Сотрудники милиции

- Военнослужащие

- Родители, ставшие жертвами аварии на Чернобыльской АЭС

- Многодетные родители

        Можно привести пример на основе Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», где в одной статье предусмотрены 2 группы льгот:

подпункта 6 пункта 1 статьи 14:

7) преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;

8) оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семей инвалидов войны, совместно с ними проживающими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда.

     Следовательно «преимущество» можно рассматривать в качестве меры социальной поддержки граждан при поступлении в детсад.

 3. Используется ли данный термин в действующем законодательстве (федеральном, региональном) применительно к мерам социальной поддержки граждан?

     Да, используется.

На федеральном уровне:

1.Гражданский кодекс Российской Федерации.

 

   Преимущественные права в виде привилегии на заключение договора в сфере аренды, найма жилого помещения, коммерческой концессии.

     Право преимущественной покупки сособственниками доли в праве общей долевой собственности (ст. 250 ГК РФ).

Преимущественные права на заключение договора аренды (ст. 621 ГК РФ), договора найма жилого помещения (ст. 684 ГК РФ),

договора об использовании произведения, удостоенного награды (ст. 1060 ГК РФ).

    Статья 1168. Преимущественное право на неделимую вещь при разделе наследства

 1. Наследник, обладавший совместно с наследодателем правом общей собственности на неделимую вещь (статья 133), доля в праве на которую входит в состав наследства, имеет при разделе наследства преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли вещи, находившейся в общей собственности, перед наследниками, которые ранее не являлись участниками общей собственности, независимо от того, пользовались они этой вещью или нет.

 2. Наследник, постоянно пользовавшийся неделимой вещью (статья 133), входящей в состав наследства, имеет при разделе наследства преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли этой вещи перед наследниками, не пользовавшимися этой вещью и не являвшимися ранее участниками общей собственности на нее.

3. Если в состав наследства входит жилое помещение (жилой дом, квартира и тому подобное), раздел которого в натуре невозможен, при разделе наследства наследники, проживавшие в этом жилом помещении ко дню открытия наследства и не имеющие иного жилого помещения, имеют перед другими наследниками, не являющимися собственниками жилого помещения, входящего в состав наследства, преимущественное право на получение в счет их наследственных долей этого жилого помещения.

 Статья 1169. Преимущественное право на предметы обычной домашней обстановки и обихода при разделе наследства

1.Наследник, проживавший на день открытия наследства совместно с наследодателем, имеет при разделе наследства преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли предметов обычной домашней обстановки и обихода.

2. Преимущественные права предусматриваются корпоративным законодательством. Так, ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах» предусматривает, что акционеры закрытого общества пользуются преимущественным правом приобретения акций, продаваемых другими акционерами этого общества

 3.  Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 (ред. от 01.04.2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

 П. 6 Ст. 16:  «Лица, имеющие в соответствии с законодательством Российской Федерации право на поступление без вступительных испытаний, вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний либо преимущественное право на поступление в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, могут воспользоваться предоставленным им правом, подав заявление о приеме в одно из имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждений среднего профессионального и высшего профессионального образования соответственно на одно направление подготовки (специальность) по выбору поступающего лица. В другие имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования указанные лица вправе поступать на конкурсной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации в области образования». 

(п. 6 введен Федеральным законом от 16.11.2011 г. № 318-ФЗ)

4. Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской  АЭС»

    Статья 14:

   П. 7) преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата независимо от времени работы на данном предприятии, в учреждении, организации и первоочередное трудоустройство при ликвидации или реорганизации предприятия, учреждения, организации;

    П. 8) внеочередное вступление в жилищно-строительные кооперативы, внеочередное обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий), внеочередное вступление в гаражно-строительные кооперативы, садоводческие товарищества (кооперативы), внеочередное приобретение садовых домиков или материалов для их строительства, внеочередное обслуживание на предприятиях службы быта, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, общественного питания, в учреждениях жилищно-коммунального хозяйства, организациях связи и междугородного транспорта;

  П. 9) внеочередное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях и аптеках;

   П. 11) внеконкурсное поступление для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", в государственные образовательные учреждения начального профессионального образования и имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования с предоставлением общежития в случае нуждаемости в нем. Стипендия указанным лицам устанавливается в повышенных на 50 процентов размерах;

    П. 12) внеочередное обеспечение детей местами в детских дошкольных учреждениях, специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа с выплатой ежемесячной денежной компенсации в размере 90 рублей на питание ребенка в данном учреждении;

   П. 14) преимущественное обеспечение местами в пансионатах ветеранов или домах-интернатах для престарелых и инвалидов;

        Статья 15:

  П.  2) преимущественное вступление в гаражно-строительные кооперативы и садоводческие товарищества (кооперативы);

Статья 17.

П. 2) первоочередное трудоустройство на новом месте жительства в соответствии с профессией и квалификацией. При отсутствии возможности такого трудоустройства гражданам предоставляется другая работа с учетом их желания или возможность обучения новым профессиям (специальностям) с сохранением им в установленном порядке среднего заработка в период обучения;

П. 9) внеочередное получение земельных участков и приобретение строительных материалов для строительства индивидуальных жилых домов;

П.  10) первоочередное право вступления в кооперативы по строительству и эксплуатации коллективных гаражей и стоянок для транспортных средств (включая водные);

 П.   11) преимущественное обеспечение местами в пансионатах ветеранов или домах-интернатах для престарелых и инвалидов;

 П.   12) внеочередное обеспечение детей местами в детских дошкольных учреждениях, в специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа;

Статья 18.

    9) ежемесячная компенсация в размере 180 рублей на питание детей в детских дошкольных учреждениях, а также в случае, если ребенок с трехлетнего возраста не посещает детское дошкольное учреждение по медицинским показаниям;

10) ежемесячная компенсация в размере 70 рублей на питание лиц, обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования, лиц, обучающихся за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях среднего профессионального образования, в период учебного процесса;

12) преимущественное право (при прочих равных условиях) на поступление в государственные образовательные учреждения начального профессионального образования, на поступление для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в порядке, установленном Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 «Об образовании», в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования, а также для получения профессиональной подготовки в образовательные учреждения и образовательные подразделения организаций, имеющих соответствующие лицензии, - с предоставлением общежития на время учебы в таких образовательных учреждениях. Размер стипендии указанным лицам увеличивается на 50 процентов.

    4. Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (ред. от 28.03.2012) «О Правилах дорожного движения»

 П. 1.2.: Преимущество (приоритет) - право на первоочередное движение в намеченном направлении по отношению к другим участникам движения.

На региональном уровне:

  1. 1.     Закон Иркутской области от 23.10.2006 № 63-оз (ред. от 07.10.2008) «О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей» (Принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 04.10.2006 № 24/13-ЗС)

     Законом  Иркутской области № 63-оз «О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей»,  многодетным семьям и одиноким родителям предоставляются преимущества при приеме детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, государственные дошкольные образовательные учреждения и государственные учреждения дополнительного образования детей, находящиеся в ведении области.

 Статья 4. Закона (Меры социальной поддержки многодетных семей):

    Многодетным семьям предоставляются следующие меры социальной поддержки:  1) преимущества при приеме детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, государственные дошкольные образовательные учреждения и государственные учреждения дополнительного образования детей, находящиеся в ведении области (в ред. Закона Иркутской области от 07.10.2008 № 70-оз).

Статья 6. Меры социальной поддержки семей одиноких родителей

Семьям одиноких родителей предоставляются следующие меры социальной поддержки:

1) преимущества при приеме детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, государственные дошкольные образовательные учреждения и государственные учреждения дополнительного образования детей, находящиеся в ведении области;

2) преимущества при обеспечении оздоровления и отдыха детей;

3) бесплатное обеспечение лекарствами, приобретаемыми по рецептам врачей при амбулаторном лечении для детей первых 3-х лет жизни;

(в ред. "Закона" Иркутской области от 07.10.2008 № 70-оз)

(см. текст в предыдущей "редакции")

4) выплата студентам и обучающимся по очной форме обучения в государственных образовательных учреждениях среднего и начального профессионального образования, находящихся в ведении области, социальных стипендий.

  1. 2.     Внеочередное, первоочередное или преимущественное право на зачисление в государственное образовательное учреждение, реализующее основную общеобразовательную программу дошкольного образования, системы департамента образования города  Москвы (в ред. приказа Департамента образования г. Москвы от 03.05.2011 г. № 326)

Преимущественное право приёма в учреждения имеют:

1.      Дети одиноких матерей     

В свидетельстве о рождении ребёнка отсутствует запись об отце или справка из органа записи актов гражданского состояния о том, что запись об отце внесена по указанию матери      

Предложение Департамента образования города Москвы

2.      Дети, родные братья и сестры которых уже посещают дошкольные группы данного учреждения, за исключением случаев несоответствия профиля учреждения состоянию здоровья поступающего в него ребёнка         

Свидетельства о рождении детей и справка из учреждения о том, что один из детей является его воспитанником         

Предложение Департамента образования города Москвы

3.      Дети педагогических и иных работников государственных дошкольных образовательных учреждений системы Департамента образования города Москвы   

Справка с места работы      

Предложение Департамента образования города Москвы

4. В чем заключается правовой смысл нормы Закона Иркутской области от 23.10.2006 № 63-оз (ред. от 07.10.2008 г.) «О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей», устанавливающей «преимущества при приеме детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения…»

     По нашему мнению, правовой смысл нормы по вопросу реализации преимущественного права при устройстве детей в дошкольные учреждения

заключается в том, что дети из многодетных семей и дети одиноких родителей на территории Иркутской области должны обладать преимущественным правом  при поступлении в детские сады перед другими детьми, стоящими в очереди.

5.Является ли правомерной реализация органами местного самоуправления меры социальной поддержки в виде «преимущества при приеме» в дошкольное учреждение путем предоставления скидки в оплате за детский сад?

Предоставление льготы является правомерным, но данная мера социальной поддержки не является «преимуществом при приеме».

Пункт 1 статьи 4 и пункт 1 статьи 6 Закона Иркутской области от 23 окт. 2006 г. №63-оз (ред. от 7 марта 2012 г.) «О социальной поддержке в Иркутской области семей, имеющих детей» указывают, что многодетным семьям и семьям одиноких родителей в качестве мер социальной поддержки предоставляются «преимущества при приеме детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, дошкольные образовательные учреждения и государственные учреждения дополнительного образования детей, находящиеся в ведении области».

Возникают вопросы при определении содержания понятия «преимущество» в смысле его формулирования в указанных статьях закона.

В контексте статьи неясно, идет ли речь о преимущественном праве, а также не говорится о способах реализации предоставляемого законом преимущества. Но логическое толкование текста статьи позволяет говорить о том, что преимущества (будь то очередность или состав предоставляемых документов) предоставляется при приеме, т.е. до фактического устройства ребенка в ДОУ.

Например, в соответствии с Постановлением администрации г. Иркутска от 23 ноября 2009 г. №031-06-3702/9 «Об утверждении Положения о порядке взимания платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и муниципальных образовательных учреждениях начальных школах-детских садах г. Иркутска», родители (законные представители), имеющие трех и более несовершеннолетних детей, а также одинокие родители, получающие пособие на детей в органах соцзащиты или пенсии по потере кормильца имеют право на оплату в размере 10% затрат на содержание ребенка в МДОУ, МОУ. В графе «периодичность подачи документов» указано, что необходимые для оформления льготы документы предоставляются «при приеме в МДОУ, далее - ежегодно (ежеквартально)».

Но поскольку плата за содержание детей в соответствии с указанным Постановлением вносится родителями ежемесячно не позднее 15-го числа месяца, следующего за расчетным, причем «основанием для начисления родительской платы является табель посещаемости детей за предыдущий месяц» (пп. 10,11), то впервые льгота по оплате начнет действовать только по истечении первого месяца пребывания ребенка в МДОУ и затем ежемесячно, а не в момент приема в детский сад.

Таким образом, в связи с тем, что льгота по оплате, предоставляемая органами местного самоуправления, фактически реализуется после устройства детей в МДОУ, это не может расцениваться как преимущество «при приеме», а является, в полном смысле, преимуществом после приема в МДОУ.  Тот факт, что документы, подтверждающие право на льготу по оплате, предоставляются при приеме, а далее - в соответствии с установленной периодичностью, является лишь процедурным моментом, обеспечивающим дальнейшую реализацию права на льготу по оплате.

6. Правомерно ли сужение органами местного самоуправления категории семей одиноких родителей, которым Законом № 63-оз установлено преимущество при приеме ребенка в детский сад, до категорий семей одиноких работающих родителей и одиноких работающих родителей, получающих пособия по случаю потери кормильца?

Согласно иерархии нормативных правовых актов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить нормативным правовым актам уровня субъекта или федеральным нормативным правовым актам. В соответствии со ст. 31 Закона РФ «Об образовании» (Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования) и п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч.1. ст. 16 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района (на территории городского округа).

Представляется, что сужение органами местного самоуправления категории семей одиноких родителей до категории одиноких работающих родителей является, неправомерно:

- это необоснованно «отсекает» неработающих родителей, включение которых в перечень лиц, имеющих право на меру социальной поддержки подразумевается областным Законом;

- это является нарушением принципов общедоступности дошкольного образования и принципа справедливости, т.к. неработающий родитель находится в еще более невыгодном положении, чем работающий, поскольку должен предпринимать меры по устройству на работу.

7. Содержит ли в себе признаки коррупциогенности рассматриваемая формулировка положений Закона № 63-оз?

В связи с тем, что в пункте 1 статьи 4 и пункте 1 статьи 6 Закона Иркутской области от 23 окт. 2006 г. №63-оз (ред. от 7 марта 2012 г.) содержится слово «преимущество», а не «преимущественное право», в нормативных правовых актах органов местного самоуправления реализация «преимущества» производится через введение трех видов очередности: «внеочередного устройства», «первоочередного устройства» и «преимущественного права устройства» (как это зафиксировано, например, в Постановлении администрации г. Усолье-Сибирское от 6 сент. 2010 г. № 1567 «Об утверждении Положения о порядке приема и содержания детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Усолье-Сибирское» и ряде др. актов органов местного самоуправления). Коррупциогенность в данной ситуации имеет место быть и возникает в связи с тем, что нет четких критериев, по которым различается, например, «первоочередное устройство» и «преимущественное право устройства». Отсутствие прозрачных критериев разграничения этих очередей может привести к тому, что дети из одной очереди за неофициальную плату могут быть устроены в дошкольное учреждение прежде детей, состоящих в другой очереди.

 8. Вправе ли субъект РФ в рамках установленных полномочий конкретизировать на уровне регионального законодательства формулировку данной меры социальной поддержки (например, сформулировать рассматриваемое положение следующим образом: «первоочередной или внеочередной прием в дошкольное учреждение»)? Не будет ли это являться ущемлением права других детей на получение дошкольного образования, гарантированного Конституцией РФ, а также вторжением в установленную компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере?

К настоящему моменту сложилась ситуация, когда на уровне федерального законодательства существуют два терминологических обозначения порядка устройства в МДОУ детей отдельных категорий граждан: «внеочередной»  и «первоочередной» порядок. Например, в Законе РФ «О статусе судей» (п.3. ст. 19), говорится о «внеочередном порядке», а в Законе «О полиции» (ч. 6 ст. 46) - о «первоочередном порядке». В Указе «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» от 25 февр. 2003 г. №250 говорится о том, что органам исполнительной власти необходимо «установить для многодетных семей прием в дошкольные учреждения в первую очередь». Существование в законе Иркутской области термина «преимущество», безусловно, требует разъяснений, т.к. необходим однозначный ответ: лица, обладающие «преимуществом» по областному закону - это лица, чьи дети подлежат устройству в третью очередь (после «внеочередных» и «первоочередных»)? В таком случае, дети из многодетных семей (пункт 1 статьи 4) - в соответствии с Указом Президента №250 - подлежат устройству «в первую очередь» (но не в «вне очереди»), а в отношении очередности других детей - детей одиноких родителей (пункт 1 статьи 6 Закона Иркутской области от 23 окт. 2006 г. №63-оз) - возникает вопрос. Налицо смешение порядков очередности по федеральному и региональному законодательству. Данное положение - несомненно - требует конкретизации в нормативных правовых актах.

Ответ на вопрос о том, не будет ли такая конкретизация законодателем субъекта «вторжением в установленную компетенцию органов местного самоуправления в данной сфере», вытекает из того, что законодательство РФ (п. 13 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») различает:

-  «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, ... в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации» (компетенция субъекта РФ);

- и организацию  предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования (компетенция органов местного самоуправления).

Ответ на вопрос о том, относится ли конкретизация формулировки и отнесение детей, не обладающих правом внеочередного или первоочередного устройства в дошкольные учреждения по федеральному законодательству, к условной «третьей» очереди («преимущества») к «обеспечению государственных гарантий» или к «организации предоставления», позволит ответить и на вопрос о субъекте, компетентном конкретизировать (ранжировать) «очередность». В связи с тем, что способы обеспечения государственных гарантий достаточно четко обозначены в Законе (выделение субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды), конкретизация очередности относится, скорее, к полномочиям органов законодательной власти субъекта, так как не требует финансовых расходов из местных бюджетов и является гарантией реализации доступности бесплатного дошкольного образования.

Установление «преимуществ» при приеме в дошкольные образовательные учреждения, безусловно, является ущемлением права других детей на получение дошкольного образования, гарантированного Конституцией РФ, но в ряде случаев это вынужденная мера, направленная на восстановление баланса интересов и установление социальной справедливости.

9. Какие меры может предпринять Уполномоченный  по правам ребенка в Иркутской области в рамках его компетенции, в целях изменения сложившейся неоднозначной ситуации с реализацией рассматриваемой меры социальной поддержки?

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст.  16 Закона Иркутской области «Об уполномоченном по правам ребенка», по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав ребенка, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе направить органам государственной власти Иркутской области, органам местного самоуправления, должностным лицам, организациям свои замечания и предложения, относящиеся к обеспечению защиты прав ребенка, совершенствованию административных процедур.

Полагаем необходимым направить:

1) в Законодательное Собрание Иркутской области предложение по уточнению понятия «преимущество» в пункте 1 статьи 4 и пункте 1 статьи 6 Закона Иркутской области от 23 окт. 2006 г. №63-оз (ред. от 7 марта 2012 г.) «О социальной поддержке в Иркутской области семей имеющих детей».

2) предложения  в органы местного самоуправления по установлению ясных и четких критериев очередности.

 

site 2017 2

bezopasn 2018

doska pocheta

prav banner

Контакты

664011, г. Иркутск
ул. Горького, 31, каб. 105, каб. 120

Рабочие часы:
понедельник-пятница: 09:00 - 13:00, 14:00 - 18:00

приемная: +7 (3952) 34-19-17, 24-21-45
запись на прием: +7 (3952) 34-19-17

Детские телефоны доверия
+7 (3952) 24-18-45
8-800-2000-122
8-800-3504-050

электронная почта: rebenok.irk@mail.ru

 

© 2012 Уполномоченный по правам ребенка в Иркутской области
Все права защищены.